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    • 環保法制:怎樣執法才算依法?
    • 發布時間:2017-12-12 點擊量:
    • 近年來,霧霾、水污染以及多地發生的環境突發事件引發社會各界深刻反思,公眾對環境保護相關部門的政策執行、監管責任日益關注,各級政府也加大了對環境問題的問責力度。

      黨的十八屆四中全會對依法行政、依法執法提出更高的要求。比如:建立健全行政裁量權基準制度,全面落實行政執法責任制,完善糾錯問責機制等,各級行政機關必須依法履行職責,堅持法定職責必須為、法無授權不可為,深入推進依法行政,加快建設法治政府。

      毋庸諱言,在實際操作中,與依法治國、依法行政的目標和要求相比,各級政府和環境保護相關部門尚存在一定的距離。下一步,各級政府和環境保護相關部門在創設相應制度時,會面臨哪些難點?如何克服弊端,完善制度建設,確保政令暢通?關注環境保護的法律專家對四中全會要求進行了解讀,并提出了他們的建議。

      1 關鍵詞 推行權力清單制度

      責權明晰才能問責公正

      近日,一位基層環境行政執法人員向本報提出他的一個困惑,環保部門依照法律賦予的權限對企業實施了監管,但最后仍被紀檢監察部門問責。執行到位是以制止了污染行為為準,還是以徹底消除環境隱患為準?

      這位環境行政執法人員的困惑在基層環保部門普遍存在。許多招商引資項目,或者列入當地重點工程項目,在選址、生產工藝上難以避免環境污染,即便通過后期嚴格環境監管,也很難徹底消除環境隱患。一旦發生環境事故,環保部門難逃問責。

      企業作為違法主體,承擔的責任反而沒有多大,政府很少擔責,而審批項目的部門以及其他負有監管職責的部門幾乎沒有被追責。

      長期研究環境法的中國人民大學教授周珂對這一點深表遺憾,“政府和媒體動不動就把責任往環保部門這邊引,這不公平,黨委政府要有清醒的認識。”

      盡管我國環境法律將環保部門定位為統一監督管理部門,但在具體的法律規范中并沒為環保部門設計具體的行使統一監督管理權的方式和程序。部門之間存在權責不明、職能交叉等問題,必然導致追責不全面、不均衡,無法適應“職責法定、權責一致、邊界清晰、運行高效”的政府治理能力現代化的要求。

      四中全會要求,依法全面履行政府職能,推進機構、職能、權限、程序、責任法定化,推行政府權力清單制度,正好回應了現實之需。在行政部門推行權力清單制度,可以厘清責任邊界,有效地防止行政不作為或亂作為、推諉扯皮以及承諾不兌現等現象。

      法律的生命力在于實施,法律的權威也在于實施。多位法律專家認為,黨的十八屆四中全會提出,要建設中國特色社會主義法治體系,加強憲法實施,完善立法,做到有法必依,非常重要,也十分緊迫。建設社會主義法治國家,推行權力清單制度,不僅可以解決亂作為問題,實現“法無授權不可為”,還可以解決不作為問題,實現“法定職責必須為”。

      “在政府限權的改革大背景下,新修訂的《環境保護法》賦予環保部門更大的權力,充分體現了對環保工作的重視。權力大了,責任自然大,環保部門應該珍惜這些權力,充分履行和嚴格執行這些權力,更應該要做到位,做到規范化、程序化。”一位基層環保執法人員告訴記者。

      “對于易混淆責任,環保部門應及時向同級政府反映,督促政府協助解決。如果其他相關部門沒有很好地履行責任,政府也應該同樣對其問責,這樣可以增強他們的環保責任感。”周珂說。

      目前,環境保護部已啟動了環保履責標準和責任邊界劃分的專題研究,目的是通過邊界劃分,進一步明確環保履職范圍。各地也在抓緊亮出責任清單,切實做到放權不卸責。

      2 關鍵詞 行政裁量權基準制度

      公正執法需要精準設限

      依法行政就是要消除現實中仍存在的諸多不公正。

      開車的人都深有感觸,駕駛過程中,忘了系上安全帶,一旦遇到交警就會被開罰單。同樣的情況,若與交警熟識,這張罰單完全可以避免。當然,有時候會不會吃這張罰單,還取決于當日值班交警的心情。

      做到公正公平執法,必須壓縮隨意執法的空間。四中全會要求建立健全行政裁量權基準制度,全面落實行政執法責任制。

      行政處罰自由裁量權是指法律對復雜多樣的違法行為難以一一做出羈束裁量的情況下,賦予行政執法機關在法律規定的范圍和幅度內自行決定處罰的自主選擇權。

      行政裁量權基準制度相當于為自由裁量權設置了一個刻度表,方便行政執法機關找到處罰標準和執法依據。

      行政機關可以把法律設定對違法行為的處罰分為3個檔次即較重處罰、較輕處罰和不予處罰,并規定達到相關標準時應當考慮情形范圍。如違法行為輕微并及時糾正,沒有造成危害后果的應不予處罰;主動消除或者減輕違法行為危害后果的予以較輕處罰;違法情節惡劣,造成嚴重后果的則應從重處罰等。

      在依法行政、嚴格執法的當下,建立健全行政裁量權基準制度有著重要意義。它可以校正執法偏差,為提高各級政府依法行政水平提供有力的制度保障。

      近年來,國家對環境保護越來越重視,一個重要表現就是加大了行政處罰力度,而處罰的彈性很大。比如,處罰兩萬元~20萬元,最低和最高之間相差10倍。限期整改、停產整頓、關停的差別更大,環保部門掌握著很大的自由裁量權。

      在某些情況下,迫于政府和社會要求嚴懲污染企業的壓力,一些地方環保部門在處罰中習慣于按照自由裁量基準制度劃定的處罰上限進行處罰,如此處罰對于行政相對人是否公平?是否充分給予了行政相對人事后救濟的權利?這些都是環保行政部門未來將要面對的問題。

      “依法行政要求行政機關嚴格按照法律辦事,在環保行政處罰中,要理性處罰,要講究效果,考慮相關因素,實現行政執法目的,防止出現裁量不當、畸輕畸重、同案異罰、寬嚴失度等問題。”中國政法大學教授解志勇說。

      行政執法領域是政府依法行政的關鍵領域,繼續深化行政執法體制改革、構建行政裁量權基準制度及推動落實行政執法責任制等措施,是黨的十八屆四中全會后各級行政執法部門轉變職能、深化改革的基本方向和重要任務。

      下一步,政府如何細化、量化執法基準,完善執法流程,健全配套制度,規范執法行為,全面推進依法行政,加快建設法治政府,建立完善行政裁量權基準制度這一行政處罰的刻度表,值得期待。

      3 關鍵詞 完善糾錯問責機制

      將權力鎖進制度的籠子

      相比其他部門的規章制度,環保部門的法律法規相對健全,有一套相對完備的問責體系。為什么環境行政執法人員仍然頻頻被問責呢?從表面上看是執法不嚴的問題,實質上是體制機制的問題。其中,讓環境行政執法人員最難以抗衡的是各種不當干預。環保部門對GDP貢獻大的企業,往往難以有效監管,存在著行政管理手段不到位的問題。

      解志勇認為,《環境保護法》并不缺乏實體法規則,執法不嚴的原因,很多時候與實施不力有關。有一種情況是,只要是招商引資的項目,或者列入當地重點工程的項目,環保設施往往可以“先上車后補票”。對于這類項目上馬,環保部門只能默許。需要注意的是,新修訂的《環境保護法》實施后,環保行政管理部門極有可能因此被問責。

      四中全會提出,深化行政執法體制改革。全面推進依法治國,要把整個政府作為執法的主體。針對行政執法過程中存在的“人情執法、關系執法”的問題比較突出的問題,四中全會要求,強化對行政權力的制約和監督,完善糾錯問責機制。

      多位環保專家提出,在國家提出依法治國的大背景下,依法行政的社會氛圍將會逐漸形成,上級領導隨意干擾行政執法的行為將會有所顧忌和收斂,但是仍需要完善糾錯問責機制。比如:如何去追究干預者的責任?如何去實現這些法條涉及的問責?新修訂的《環境保護法》還需要出臺一系列配套法律法規,作進一步完善。

      出了環境問題,當地政府一般會丟卒保帥,讓下級環保部門承擔責任。周珂認為,這與目前政治體制有關,應對體制做一些變革,比如可以對特定案件進行某種程度上的垂直管理,將某些權責不清、下級部門能力和水平難以查處的案件,交由上級環保部門進行管理和處罰,這樣有利于責任劃分,避免地方行政干擾。

      曾在安監一線工作過的國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文認為,環保系統可以借鑒安全生產的黨政同責體制建設的經驗,在藥品和食品安全、環境保護等民生領域推行地方黨政同責制度建設,使地方黨委切切實實地履行自己的領導責任。

      一般情況下,政府若因為違反環境保護法律法規被問責,關聯部門環境行政管理部門必然被問責。這要求環保部門在日常工作中要及時向同級政府反映情況,對需要同級政府予以協助解決的違法問題,環保部門應如實上報。如果同級政府不予處理或者拖延不辦,環保部門應該可以被免被追責。“破除行政干預的掣肘,關鍵是程序的切入。所有對程序的干預,都應該記錄在案,將來有責任的話也容易劃分。” 解志勇提出建議。

      4 關鍵詞 全面推進政務公開

      充分公開方可化壓力為動力

      新修訂的《環境保護法》增設了一個章節——信息公開和公眾參與。依法公開信息環境信息,完善公眾參與程序,是環保部門的一項權力,也是責任。

      四中全會要求,全面推進政務公開,堅持以公開為常態、不公開為例外原則,推進決策公開、執行公開、管理公開、服務公開、結果公開。

      長期以來,地方政府和部門對信息公開范圍、公開內容、公開后產生影響沒有把握,或背后有不愿意讓公眾知道的信息,很多地方對信息公開、公眾參與采取審慎的態度。

      實際上,信息公開對環境監管有百利而無一害。環保民間組織公眾環境研究中心主任馬軍認為,充分的環境信息公開,不僅有利于公眾參與和監督,還可以有力地遏制地方各種干擾。環保部門依法行政,將執法過程、處罰結果網上公布,接受社會監督,有助于規范執法。同時,環境信息實時公開后,干擾者感到風險大,自然不會貿然施加壓力。

      今年6月18日,@青島環保發布嶗特啤酒有限公司排放的水污染物超標,被嶗山環保分局處以罰款654元。這條信息發布后,引起網民處罰額度過低的熱議。

      針對網民議論,@青島環保第一時間就信息公開、處罰目的、法律規定與網民互動,答疑釋惑,詳細解釋企業查處過程、違法情節、處罰依據,并應部分網民要求公開計算過程,取得了公眾的理解。

      在公眾環境研究中心開發的污染地圖手機客戶端上,污染地圖匯總了眾多省市廢氣污染源的實時排放數據,山東有多家企業被標注為超標排放廢氣。“按道理說,這些地方的公眾壓力一定很大,但是事實上剛好相反,公眾十分認可當地環保部門的工作。”馬軍說,這些都得益于山東的信息公開、公眾參與工作做得好。

      去年6月,山東省環保廳開通政務微博“山東環境”,17地市環保局也先后開通政務微博,成為公眾參與環保的重要平臺。政務微博在政務公開、互動交流、傾聽了解民意、發現環保輿情、及時關注處理重大環境問題等方面發揮了重要作用。

      “山東的經驗可以為其他地方環保部門帶來啟示,要敢于面對問題,公眾是環境保護的同盟軍,有了這支可靠的同盟軍,環保部門在與破壞環境勢力博弈過程中,可以形成強有力的制衡,改變過去一直處于被動應對的狀態。”馬軍建議,各級環保部門不妨試著運用信息公開、公眾參與的手段,化解行政執法中面臨的壓力和風險。

      目前,面對頻頻被問責,很多環保官員心里感到十分委屈。“有些事情不得不做,有些事情無法改變。環境問題遲早會出,板子遲早要落下了,不如充分公開環境信息。”馬軍說,“充分地向社會公開,也就放下了,放下了,也就輕松了,信息公開是擺脫掣肘的好辦法。”

      讓法治成為一種信仰

      “法律既不是銘刻在大理石上,也不是銘刻在銅表上,而是銘刻在公眾的內心里。”盧梭的這番話,此刻讀來,更加意味深長。

      黨的十八屆四中全會要求廣大黨員干部善于運用法治思維和法治方式推動改革發展,破解社會管理難題,提高社會管理創新水平。面對嚴峻的環境形勢,環保系統的干部職工更要樹立法治思維,更要用法治方式來嚴格執法、秉公執法。

      破解環境管理難題

      目前,我國的環境問題到了高發期,社會上有很多人將矛頭指向環保部門。很多環境問題背后隱藏著錯綜復雜的利益關系,如果處理稍有不慎,就可能傷害群眾感情,甚至演變為群體性事件,影響政府公信力。同時,環境治理也是一項復雜的系統工程,需要各級政府部門、全社會齊抓共管形成合力。運用法治思維和法治方式解決當下環境問題,實現公平、公正,可以消弭社會矛盾沖突。

      形成法治思維,有利于避免不當行政干預。基層環境執法人員經常受困領導和人情干擾,無法按照法律規定嚴格執法。當潛規則代替了法治,就會降低法律的威懾力。依法治國就是要破除各種潛規則,杜絕法外開恩,逐步改變社會上那種遇事不是找法,而是找人的現象,以實際行動讓老百姓相信法不容情、法不阿貴。

      嚴格執法 秉公執法

      法治思維的形成有賴于嚴格執法、秉公執法。只有讓社會公眾看到法治的力量,才能有助于形成法治理念、法治精神和法治環境。

      縱觀近年來被追責的環保官員職務犯罪可以發現,腐敗和監管缺失是一些環境問題造成重大影響的幕后推手。要做到防腐,就要求環境執法人員堅持大局意識與依法辦事相結合,形成秉公執法、嚴格執法的法治精神,這也是從國家治理能力現代化的角度對環境執法人員提出的更高要求。

      要在全社會形成法治思維,執法部門必須秉公執法。秉公執法是執法為民的保證。一旦離開了法律,脫離開秉公執法,執法必然受到權力、金錢和私情等因素的腐蝕和影響,執法為民就會變成一句空話,甚至蛻變為執法為權、執法為錢、執法為情。因此,面對權力干預、金錢誘惑、私情影響,環境執法隊伍要敢于擔當,敢于自我約束。

      環境執法人員只有樹立起捍衛法治、堅守法治的職業信念,才能不為所動,做到剛正不阿、勇于擔當。同樣,環境執法人員只有秉公執法、勇于擔當,才能逐步提升執法公信力,使得老百姓逐步信仰法律,才能讓污染者自慚形穢,停止對環境的破壞,在整個社會培育出依法辦事的社會風尚。

      要全社會形成法治思維,執法部門必須嚴格執法。只有嚴格履行職責,才能算是盡責。法律不僅具有普遍性和一般性,而且具有制度剛性。執法自由裁量的彈性過大,都將對依法行政、依法執法提出考驗。

      環境執法人員必須秉持和堅守法治的職業倫理,只服從法律。這樣,才能做到嚴格執法,不枉不縱。信仰法治,堅守法治,把法治精神當做主心骨,做知法、懂法、守法、護法的執法者,站穩腳跟,挺直脊梁,只服從事實,只服從和服務于法律,一是一,二是二,不偏不倚,鐵面無私,秉公執法,這樣才能獲得公眾理解和支持。

      新修訂的《環境保護法》實施后,不符合行政許可條件的準予行政許可的、對環境違法行為進行包庇的、依法應當做出責令停業或關閉決定而未做出的……環境執法人員不依法履責,將被追責。因此,只有嚴格依法辦事,才是對環保事業負責、對自己負責、對組織負責、對人民負責。

      依法行政應成為考核指標

      法治素養應成為考核黨員和干部是否合格的一個基本指標。各級環保行政干部要養成依法辦事的行為方式;各級環保部門只有通過嚴格執法、依法行政,積極構建中國特色社會主義法治體系,才能讓人民群眾理解現代法治精神,改變傳統思維習慣,養成依法辦事風尚,形成法治信仰。

      這樣,中國特色社會主義法治也就不會停留在法律文件上,而是銘刻在每個人的心中,成為我們文化道德觀念的重要組成部分。

      這樣,環保部門才能打破多年環境執法“站得住的頂不住,頂得住的站不住”的困境,讓環境法律法規真正成為懲治污染行為的利器。

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